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孙善学:新《职业教育法》立法指向、制度体系与关键概念研究

作者:孙善学   来源:《中国职业技术教育》   发布日期:2022-07-08


摘要:对新旧法律文本的对比研究发现,新职教法进一步强化政府责任、细化分级管理、明确地方主责、加大保障力度,构建产教融合、校企合作、行业指导、社会参与的大格局,突出教育类型、拓宽教育功能、提升人才地位、促进就业创业、增进职普融通、推进依法治教,形成了鲜明的立法指向;新职教法建立健全中国特色职业教育体系和职业教育制度体系,将若干重要制度机制固化为法律规定;首次将职业教育概念法定化,提升了法律权威性、科学性、影响力,同时将技术技能人才等尚未明确定义的概念推到前台,据此讨论了技术技能人才概念和职业人才系列问题,并提出相关意见。

1996年9月1日起施行的《职业教育法》(以下简称原《职业教育法》)诞生于我国建立社会主义市场经济体制之初,反映了在我国改革开放前期推进教育体制改革、发展职业教育的主要思路。

原《职业教育法》与我国第一部《劳动法》(1995年1月1日起施行)、第一部《教育法》(1995年9月1日起施行)相衔接,在第一条就有“根据教育法和劳动法,制定本法”的表述,反映出原《职业教育法》对于职业教育横跨教育和工作两个世界这一特征的准确把握。26年来,职业教育发展的内外部环境发生了巨大变化。我国高中阶段教育毛入学率由1996年的38%增长到2021年的91.4%,高等教育毛入学率由1996年的8.3%增长到2021年的57.8%;国内生产总值从1996年71176.6亿元增长到2021年的1143669.7亿元,特别是第四次工业革命背景下产业数字化、智能化、绿色化和高质量发展对职业教育提出了前所未有的挑战。与此同时,职业教育发展的法治环境也出现不少变化,如我国教育法规体系更加完善,曾作为《职业教育法》立法依据的《教育法》完成了三次修订、《劳动法》完成了两次修正,使得《职业教育法》修订工作更为紧迫。

自2008年开始,全国人大先后3次将修订职业教育法列入立法规划,至2022年4月20日全国人大常委会表决通过新《职业教育法》(以下简称新《职业教育法》),修法历经14年。除时间跨度大外,新旧法律内容相差之大更令人惊叹——新《职业教育法》对原《职业教育法》做出了全面修订,新增三章、二十九条,篇幅接近原《职业教育法》的三倍。新《职业教育法》坚持把职业教育摆在更加突出的位置,直接引用宪法为立法依据,增强法律的时代性、全局性、科学性、权威性,实现了法律从“有没有”向“好不好”的重大转变,为办好新时代职业教育提供了切实有效的法律保障与指引。

一、新《职业教育法》的立法指向

本文采用文本研究法对新旧法律进行比较研究,具体方法是:聚焦新《职业教育法》、原《职业教育法》及《国家职业教育改革实施方案》《关于推进现代职业教育高质量发展的意见》等中央法规中出现频次较高的概念或关注程度相对集中的问题,进行归纳、分类后形成新旧法律文本分析框架,分为5个一级内容、19个二级内容及230个常见词汇(含概念、关键词、常用提法)(表1);使用该分析框架对新旧法律中出现的相关词汇进行词频统计和词义分析,定量与定性相结合,发现新旧法律的重要变化,探究新《职业教育法》的修法意图和思路。研究发现,新《职业教育法》使用词汇中,沿用原《职业教育法》的有93个,新增137个,多达60%的新词汇在一定程度上反映出新《职业教育法》的立法指向。

(一)法律适用对象

新《职业教育法》适用对象涵盖了承担统筹管理责任的政府机构、负有参与指导等义务的社会组织、职业教育和培训实施机构、职业教育活动参加人员等4个二级内容。新《职业教育法》涉及该内容的词汇有53个,比原《职业教育法》增加24个,新词汇占45%(表2),反映出强化政府责任、加强分级管理、重视行业指导、鼓励社会参与以及构建职教发展大格局的立法指向。

1.政府发展职业教育的责任进一步强化

新《职业教育法》中“政府”一词出现28次,远超原《职业教育法》的16次,涉及政府作为职业教育管理者、举办者、保障者等多方面责任。增加了国务院职业教育工作协调机制、县级以上地方人民政府有关部门、县级以上人民政府及其有关部门3个新词汇,明确了政府统筹、分级管理、以地方为主的职业教育管理体制,细化了从中央到地方各级政府的职责要求。

2.大职业教育发展思路更为明确

在新《职业教育法》中作为对发展职业教育负有指导、支持或引导责任的社会组织类型、数量均有所增加。相关词汇有8个,比原《职业教育法》增加了6个,分别为工会、中华职业教育社、群团组织、事业单位、用人单位、新闻媒体,这说明新《职业教育法》立足“大职业教育主义”,建立全社会共同支持职业教育发展,打造行业指导、社会参与的职教发展新思路。

3.职业教育实施机构更为丰富、多元

新《职业教育法》涉及相关词汇21个,12个为新增。学校(123次)、企业(47次)、培训机构(35次)出现词频最高,代表着它们是实施职业教育的“三大支柱”;首次出现职业教育中心学校、技师学院、技工学校三种学校类型,完善了职业学校体系;明确普通高等学校、普通中小学要实施相应的职业教育内容,扩大了学校职业教育范畴;产教融合型企业、第三方专业机构等首次出现,实施职业教育的机构更加多元。新《职业教育法》摆脱了“教育部门法”“职业学校法”的窠臼,打开了发展新格局。

4.职业教育参加人员范围有所增加

新《职业教育法》专门增加了“第五章职业教育的教师与受教育者”,涉及职业教育活动参加人员的词汇有12个,增加了3类人员即校长、教职工、兼职专业课教师。职业教育参加人员,从受教育者角度有学生、职工,也有转岗、再就业、失业人员以及残障人士等群体,体现出职业教育面向人人的特点;从教育者角度,有教师、教职工等,“校长”首次出现,体现出法律对校长重要性的重视,专业技术人员、技能人才、劳模、能工巧匠、非遗传人等作为职业学校专职或兼职专业教师身份出现,代表法律对来自企业和社会专业人员、技能人员参与职教活动的倡导和鼓励。

(二)职业教育性质

职业教育性质通过教育功能定位、人才培养定位、教育目标定位来反映。新《职业教育法》涉及职业教育功能、人才培养定位、教育目标内涵的词汇有37个,新出现26个,占70%(表3),反映出新《职业教育法》在拓展职业教育功能、提升人才培养定位、突出类型教育内涵特征的立法意图。

1.职业教育社会功能有较大拓展

新《职业教育法》涉及这方面词汇有15个,其中新出现的有12个。新《职业教育法》从建设教育强国、人力资源强国和建设技能型社会的战略高度明确职业教育社会功能,具体包括人才培养、职业指导、促进就业、技术技能传承、技术技能创新、科学研究与技术开发服务、对外交流与合作等,比原《职业教育法》“促进就业”“社会培训与社会服务”“职业指导”3项功能有了较大拓展。新《职业教育法》规定的各项社会功能也是确定职业学校办学功能的法律依据,为职业学校发展改革明确了方向。

2.职业教育人才培养指向技术技能人才

新《职业教育法》涉及人才培养定位的词汇有9个,其中新出现的7个。原《职业教育法》曾提出职业教育培养实用人才和熟练劳动者,新《职业教育法》没有保留这个提法,而是使用“技术技能人才”,同时还有高素质技术技能人才、高端技术技能人才、高素质乡村振兴人才、产业工人、能工巧匠、大国工匠等多种新提法,反映出新《职业教育法》主张更新职业教育人才观念、提升职业教育人才地位、吸引更多有志青年走职教成才之路的立法导向。

3.教育目标突出职业教育类型特征

教育目标分类是制定教育标准的标准,职业教育类型特征首要反映在教育目标上。新《职业教育法》涉及教育目标的词汇有13个,新出现7个。新《职业教育法》保留了原《职业教育法》中“职业道德”“技能”“素质”等目标,增加了科学文化、专业知识、职业精神、劳模精神、劳动精神、工匠精神、技术技能、行动能力、创新创业能力等,充实了职业教育目标内涵。“技能”一词在新《职业教育法》中出现47次(原《职业教育法》为2次),说明技能在职业教育目标中的突出位置。可见新《职业教育法》将教育目标指向就业,坚守了职业教育本质。

(三)职业教育体系

新《职业教育法》、原《职业教育法》都将“职业教育体系”单列一章并放在第二章,体现出职业教育体系建设的重要性。从结构、层次、标准、规则、布局等五个方面来认识新《职业教育法》建构的职业教育体系,共收集相关词汇59个,其中新词汇30个,占51%(表4),反映了职业教育体系的现代性、包容性、系统性、适应性特点。

1.结构基本稳定、略有微调

新《职业教育法》中有关“结构”方面的词汇有12个,相比原《职业教育法》新出现1个,说明职业教育体系内部构成基本稳定,仍以职业学校教育、职业培训两大类为主体。职业学校教育范畴调整为中等职业学校教育、高等职业学校教育、技工教育,删除了初等职业学校教育,新增了技工教育,将高等职业学校教育细分为专科、本科层次教育。在职业学校教育之外还包括普通高等学校、普通中小学、其他学校及教育机构的职业教育或职业培训,相比原《职业教育法》的变化在于“普通中学”扩大到“普通中小学”,职业教育辐射范围向前向后都有所延伸。

2.学历、职业资格、技能等级三种层次并提

与层次相关的词汇有9个,新词汇5个,其中4个与学校学历层次有关,分别是高级中等教育层次、高等职业学校教育专科层次、本科层次、本科以上层次。新《职业教育法》丰富发展了职业教育学历层次,将职业学校与相应学历层次相关联。按照新《职业教育法》规定,有可能出现在一所职业学校同时举办不止一个层次的学历教育、不止一个等级的职业技能或职业资格培训的情况。职业学校坚持育训并举,有“学历评价”“技能评价”“学分互认”等多种方式,无疑对受教育者是好事,但如何施行这种学历、职业资格、技能等级“三合一”或者两个学历、职业资格、技能等级“四合一”教育制度,对职业学校而言是个不小的挑战,这使得加快建立国家资格框架更加必要。

3.重视标准在职业教育质量提升中的基础性作用

标准是体系建设的重要内容,不把标准“立”起来,质量就无从谈起。新《职业教育法》涉及标准的词汇有13个,其中8个是新提法,如各类学业证书及职业技能等级证书的标准、军队职业技能等级、职业教育专业目录、职业教育教学等标准、学位标准、职业教育质量评价制度等。职业教育标准具有教育系统内部与外部相结合的特点,行业性、职业性强,标准制定离不开行业企业深度参与,产教融合是职业教育标准建设的必由之路。新《职业教育法》第一次提出了学位标准,相关制度还需要加快完善。

4.健全职业教育体系运行规则

新《职业教育法》中与规则相关的词汇有14个,新词汇10个。新《职业教育法》从四个方面搭建职业教育体系运行规则:职业教育体系内部与外部关系,有行业主管部门定期发布人才需求信息的机制等;基础教育、职业教育各学段之间关系,有考试招生制度、贯通招生和培养制度、职业教育统一招生平台等;职业学校与企业关系,有联合办学协议、学徒培养协议等;各类教育、资历之间的沟通,有学分转换机制、认证制度和学分银行等。此外还明确有关法律责任,对于破坏体系良性运行的要进行必要的追责。

5.条块结合、增点扩面,提升职业教育适应性

新《职业教育法》中涉及体系布局的词汇有11个,其中6个是新提法。从行政管理角度看,有省(自治区、直辖市)人民政府负责的本行政区域内职业教育、县域职业教育;从行业或专业角度看,有企业职业教育、先进制造等新兴专业职业教育、托育护理康养家政等方面职业教育、特定职业(工种)职业教育;从重点区域角度看,有农村职业教育,革命老区、民族地区、边远地区、欠发达地区职业教育;从办学体制角度看,有公办职业学校、民办职业学校,还有境外办学、来华办学的情形。尤其需要注意的是,新《职业教育法》47次提及企业职业教育,足以判断此次修法对于发挥企业重要办学主体的立法意图。

(四)职业教育模式

新《职业教育法》出现不少有关职业教育经验特色、育人理论、育人载体、育人模式等方面的内容和提法,描绘了中国特色职业教育模式。研究共收集相关词汇40个,新词汇32个,占80%(表5),反映出新《职业教育法》坚持马克思主义实践观,及时将我国职业教育改革实践成果和理论认识上升为法律规定的立法意图,是本次修法的重要创新。

1.提出我国职业教育发展经验和特色

新《职业教育法》涉及的5个词汇都是新提法。在第四条以“七个坚持”概括了我国发展职业教育的基本经验,即职业教育必须坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向,贯彻国家教育方针,坚持立德树人、德技并修,坚持产教融合、校企合作,坚持面向市场、促进就业,坚持面向实践、强化能力,坚持面向人人、因材施教。七个坚持既是经验总结又是工作原则和要求。此外,新《职业教育法》5次出现“机制”、8次出现“方式”,涉及教育类型定位、职业教育实施体制等,反映出我国职业教育发展特色。

2.提出对职业教育本质规律的认识

新《职业教育法》涉及相关词汇有5个,新词汇4个。产教融合是职业教育本质特征也是发展路径,在原《职业教育法》中称为“产教结合”;校企合作是职业学校的基本办学模式,工学结合是基本育人方式,德技并修是基本育人标准。“产教融合、校企合作、工学结合、德技并修”是习近平总书记在2018年全国教育大会重要讲话中提出,准确概括了职业教育本质特征。此外,新《职业教育法》第一次提出技术技能人才成长规律,这个规律应该包括产教融合、校企合作、工学结合、德技并修的内涵但又不限于此,技术技能人才成长规律是职业教育规律的内核,是教育类型理论的基础,有待在今后实践中不断丰富和发展。

3.提出了培养技术技能人才的教育载体

新《职业教育法》涉及相关词汇有16个,除了原《职业教育法》中提到的课程、教材、实习等3个内容外其余13个均是新提出,如专业、人才培养方案、培训方案、网络课程、教学资源、教育资源、实习实训、产教融合实习实训基地、工作室、学徒岗位、实习岗位、职业技能竞赛、职业教育集团等。这些办学必备条件、载体都具有鲜明的职业教育特点,将其写入法律,为广大教师深入开展教育教学改革实践提供了法律保障。

4.明确了育人模式与教学改革方向

新《职业教育法》涉及相关词汇14个,其中新词汇10个。在育人模式上提出了学徒制、学徒培养、订单培养、贯通培养;在教学方式上有上岗实习、学分课程、信息化教学;在学习制度上有弹性学习制度、职业教育与普通教育学习成果互认;在教学任务上增加了职业启蒙、职业认知、职业体验、劳动教育等。反映出新《职业教育法》鼓励职业教育育人模式更具特色、教学形式更为灵活、教学场所更为多元、教学参与更为广泛的立法意图。

(五)法律保障

新《职业教育法》涉及权益保障、经费保障、企业政策保障等方面的词汇共41个,其中新词汇25个,占61%(表6)。

新《职业教育法》在保护学生就业与职业发展等方面的合法权益、保障学校办学自主权、落实经费保障标准和扩大保障范围、发挥企业重要办学主体作用、保障职业教育同等重要地位等方面做出了法律规定。

1.权益保障方面

新《职业教育法》涉及词汇共17个,其中新词汇10个。相比原《职业教育法》原则性地强调权利保障和鼓励支持导向,新《职业教育法》聚焦影响职业教育发展的具体问题,新增了职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会,保护学校依法依章自主管理的权利,保护企业参与职业教育的主体地位和取得相关优惠政策等内容。

2.经费保障方面

新《职业教育法》涉及词汇12个,其中新词汇5个,分别是职业教育投入、生均拨款、公用经费、助学贷款、财政专项。新《职业教育法》的经费保障涉及公共经费、企业教育支出、社会捐赠等方面,进一步健全完善了教育投入体制、投入标准,加强了投入保障力度。

3.企业政策保障方面

新《职业教育法》涉及词汇12个,其中新词汇10个,体现出新《职业教育法》坚持从企业端发力解决职业教育发展问题的修法意图。新《职业教育法》围绕进一步发挥企业在职业教育中的重要主体作用,完善有关工作机制。如,在总则中强调职业教育实行“校企合作”;发挥企业的重要办学主体作用,推动企业深度参与职业教育,鼓励企业举办高质量职业教育;明确企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告;明确对产教融合型企业落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠;引导企业实施中国特色学徒制;明确鼓励行业组织、企业等参与职业教育专业教材开发等。可以说,企业采取各种方式深度参与职业教育都有了相应的保障。

二、新《职业教育法》的制度体系

新《职业教育法》第三条提出:“建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系。”从新《职业教育法》的八章内容来看,除去第七章为各类主体的法律责任和违法行为处罚规定之外,其余各章均涉及职业教育制度建设,概而言之:

第一章“总则”涉及8项重要制度建设:职业教育实施体制(第六条)、职业教育规划制度(第七条)、职教工作协调机制(第八条)、职业教育办学体制(第九条)、职业教育证书制度和必要的职业准备制度(第十一条)、表彰奖励推广制度(第十二条)、对外交流合作制度(第十三条);第二章“职业教育体系”涉及4项重要制度:双轨教育制度(第十四条)、学历教育制度(第十五条)、职普融通制度与学习成果认证、积累和转换机制(第十七条);第三章“职业教育的实施”涉及6项重要制度:.职业教育标准制度与产教融合型企业制度(第二十条)、人才需求信息发布制度(第二十三条)、企业职业教育报告制度(第二十四条)、中国特色学徒制(第三十条)、职业技能竞赛制度(第三十二条);第四章“职业学校和职业培训机构”涉及7项重要制度:职业学校设置制度(第三十三条)、职业培训机构设置制度(第三十四条)、3.中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制(第三十五条)、职业教育考试招生制度(第三十七条)、职业学校就业创业促进机制(第三十九条)、职业学校收费制度(第四十二条)、教育质量评价制度(第四十三条);第五章“职业教育的教师与受教育者”涉及8项重要制度:职业教育教师培养培训制度(第四十五条)、职业学校教师岗位设置和职务(职称)评聘制度(第四十六条)、职业学校教职工配备标准(第四十八条)、企业事业单位接纳实习制度与职业学校学生实习实训管理制度 (第五十条)、职业学校学生奖励和资助制度(第五十二条)、职业学校资助资金管理制度(第五十二条)、职业学校学生平等待遇制度(第五十三条);第六章“职业教育的保障”涉及4项重要制度:职业教育的投入体制(第五十四条)、企业职工教育经费规定(第五十八条)、信息统计和管理体系(第六十一条)、职业教育服务和保障体系(第六十一条);第八章“附则”涉及1项重要制度:境外来华办学规定(第六十八条)。

这38项重要制度构成了我国职业教育制度体系的主体框架。其中,大部分制度根据法律条文的相应内容就可以理解,但有一项制度不曾在以往法规中出现过,是新《职业教育法》新提出的重要制度,即第六十一条第二款提出的“国家逐步建立反映职业教育特点和功能的信息统计和管理体系”。

长期以来,职业教育事业发展情况主要体现在全国教育事业统计中,不能全面反映职业教育对经济建设、民生发展、促进就业的实际贡献,这不利于科学认识、准确评价职业教育事业发展成就。甚至在一些产业领域,用于劳动者的职业教育和培训费用未被纳入产品、服务、贸易的成本构成要素。如建筑装饰业等部分行业实行的“包工包料”,隐藏了劳动者的职业能力、工作质量和劳动权益。国家建立职业教育信息统计体系,有利于及时反映职业教育在服务现代经济体系、促进高质量发展、保障和改善民生等方面的发展水平与贡献程度,类似的制度设计出现在新《职业教育法》,体现了实事求是、科学修法、民主修法的可贵精神。

三、新《职业教育法》的关键概念

通过“北大法宝”检索,“职业教育”出现在我国《宪法》《教育法》《劳动法》《工会法》《农业法》《就业促进法》等21部现行法律中,但职业教育概念仅在此次新修订的《职业教育法》中作出了法律解释。将职业教育概念法定化,使其他法律的职业教育概念以此为基准,增强了新《职业教育法》的权威性、影响力。职业教育概念法定化还有利于提高法律的科学化、专业化程度,有利于人们在准确理解法定概念内涵的基础上统一认识、协调行动、深化实践。

新《职业教育法》解决了“职业教育”概念的有无问题,但没有完全解决构造概念体系问题。譬如,职业教育概念中出现了“技术技能—技术技能人才”的关联概念,法律文本中还有“技术技能水平”“技术技能岗位”“技术技能创新”“传承技术技能”等,形成了围绕“技术技能”一词的概念群;同时法律文本中还有“技能人才”“职业技能”“职业技能等级”“职业技能指导”“职业技能培训”“职业技能竞赛”“技能传承”等围绕“技能”或“职业技能”的概念群(表7)。

两个概念群中有很多概念彼此间内涵有重叠、外延有交叉,要明确区分概念含义和使用情境比较困难,影响了概念的严谨性、科学性,容易在实践中出现概念“碰撞”甚至“冲突”问题。

从另一个角度看,概念的创新也可能产生对原有概念的排斥。如,技术技能人才、职业技能人才、技能人才原本都是职业教育人才培养类型,这三个概念在其他现行法规中也经常出现。如果在职业教育法定概念中仅明确其一,则会对另外两种类型形成排斥。所以,如何全面理解新《职业教育法》确立职业教育概念的立法意图,损其有余,补其不足,在突出技术技能人才类型的同时搭建起职业教育人才培养系列,是需要探讨的重要问题。

(一)中央法规中的“技术技能人才”

通过检索发现,“技术技能型人才”一词最早出现于2002年原劳动和社会保障部《关于印发高级技工学校专业目录和教学计划试行的通知》中。该通知要求:“全面推进高级技工学校的建设与发展,为社会主义现代化建设培养更多的高级技术技能型人才。”2003年12月,《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出加强高技能人才队伍建设的重要任务之后,原劳动和社会保障部联合国务院国有资产监督管理委员会在《关于开展高技能人才队伍建设试点工作的通知》、教育部等七部门在《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》两个文件中都提出了“加快培养企业急需的技术技能型人才、复合技能型人才以及高新技术产业发展需要的知识技能型人才”。自此之后,“技术技能型人才”“复合技能型人才”“知识技能型人才”三个概念作为高技能人才固定词组多次出现在中央法规或部门规章中。2012年,教育部在《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出“初步建成与现代产业体系相适应的技术技能人才培养强国”发展目标,此后在职业教育相关部门规章中主要使用“技术技能人才”的统一表述。据不完全统计,2002年至今,“技术技能型人才”出现在2部法律、9个行政法规、128个部门规章、5个党内法规制度中;“技术技能人才”出现在2部法律、30个行政法规、365个部门规章、20个党内法规制度中。

2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》中涉及技术技能型、复合技能型、知识技能型三类技能型人才评价问题。2019年8月,人力资源和社会保障部在《关于改革完善技能人才评价制度的意见》中对三类技能型人才评价标准又做了一定程度的明确、细化,提出“对技术技能型人才的评价,要突出实际操作能力和解决关键生产技术难题要求,并根据需要增加新知识、新技术、新方法等方面的要求。对知识技能型人才的评价,要围绕高新技术发展需要,突出掌握运用理论知识指导生产实践、创造性开展工作要求。对复合技能型人才的评价,应根据产业结构调整和科技进步发展,突出掌握多项技能、从事多工种多岗位复杂工作要求”。

可见,技术技能型人才或技术技能人才的提法是进入21世纪后我国实施“人才强国战略”背景下出现的人才类型概念,是在传统技能人才概念基础上为适应新知识、新技术、新经济以及新职业需求而出现的人才建设新理念、新举措。总的来看,在我国现行法规中使用的“技术技能型人才”与“技术技能人才”的含义基本一致,但前者多与“复合技能型人才”“知识技能型人才”联用,是对高技能人才类型的细化;后者单独出现在法规文件中往往用来代表三类技能型人才,亦即包涵了技术技能型、复合技能型、知识技能型人才的含义。

(二)建立以技术技能人才为引领的职业人才系列

“不忘本来才能开辟未来,善于继承才能更好创新。”梳理20多年来我国人才队伍建设中有关技能人才类型称谓演变过程,可以发现相关概念的承继关系,从而建立适用于职业教育人才培养定位的职业人才系列,如图1所示。

一是建立由技术技能人才引领、“技术技能人才—高技能人才—职业技能人才—职业人才—高素质劳动者”构成的职业人才系列。将原《职业教育法》实施以来不同时期有关职业教育人才培养目标定位、规格类型的不同表述进行梳理,可以发现职业教育面向人人、面向全社会培养多样化人才的基本特点。

二是“技术技能人才”包括了复合技能型人才、知识技能型人才,突出了数字化、智能化、绿色化新技术在生产中广泛应用产生的对于具备知识、技术、技能多方面能力人才的需求。虽然技术技能人才要有一定的综合能力,但不能一味地追求综合、复合、全能,而是要强调能够从事实践创新和解决实际问题的专长。复合技能型人才强调多岗位胜任能力,可以通过企业员工在职培训或者职业学校学生多专业复合培养;知识技能型人才强调理论知识的实际运用和创造性开展工作,可以对接高校的工程教育、技术教育及科学教育并采取校企合作方式培养,对象既可以是高校学生也可以是企业技术人才。

三是“高技能人才”在我国《高技能人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》中作过明确界定,指具有高超技艺和精湛技能,能够进行创造性劳动的人员。这些人员为国家职业资格等级中的第三级、第二级和第一级人员。技术技能人才属于高技能人才,但高技能人才范围要比技术技能人才大,经常提到的高素质技能人才、高端技能人才应属高技能人才范畴。2020年12月,人力资源和社会保障部在《关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》中规定,对于高技能人才参加职称评价可淡化学历要求、强化技能贡献、建立绿色通道,专业技术人才参加职业技能评价可按职称级别申请参加对应职业(工种)的高级工、技师、高级技师职业技能评价。在高技能人才层次实现了与专业技术人才系列打通。

四是职业技能人才指具有职业资格证书、职业技能等级证书或者参加专项职业能力培训人员,以及那些符合新《职业教育法》规定的“在就业前或者上岗前接受必要的职业教育”人员,一般应具有国家职业资格五级及以上等级证书、职业技能等级证书初级以上证书,或者其他能够证明职业技能水平的行业、企业、社会化技能证书。在各级各类职业学校、职业培训机构接受职业教育或职业培训的,广义上都属于职业技能人才。

五是职业人才是比职业技能人才更大的概念,以《中华人民共和国职业大典》涵盖范围为界,也可包括实用人才、应用型人才等比较宽泛的群体,总体上对应建设技能型社会的总体目标,纳入广义的职业人才统计范畴。高素质劳动者则是比职业人才更为广泛的概念,作为群体化概念不具有实体概念意义,劳动者之高素质泛指职业道德、职业精神、职业技能等,代表了合格劳动者进一步提高的方向。

因此,新《职业教育法》中技术技能人才概念可有“大”“小”两种理解。所谓小概念,指使用技术工具、技术模组或技术系统从事生产、经营、服务、管理或创新等职业活动并创造经济价值的技能人才,他们会随着技术革命、产业变革和经济发展,越来越紧密地与知识应用、技术应用相结合,不断进行技能迭代,实现技能与技术相匹配、技能供给与市场需求相匹配。所谓大概念,是以技术技能人才为代表的高技能人才、职业技能人才、职业人才甚至高素质劳动者的总称。职业学校、产教融合型企业和各类创新型企业应加强合作,着力培养我国先进制造业等实体经济发展亟须的高素质技术技能人才,并带动更多企业、职业培训机构、其他学校或教育机构参与,建立遍布城乡、覆盖各行各业的全社会职业教育和培训体系,培养更多的高素质劳动者和技术技能人才。如此理解技术技能人才概念,可能更符合新《职业教育法》立法意图。

本文摘自《中国职业技术教育》2022年第16期,如有转载请注明出处。

引用本文请标注:孙善学.新《职业教育法》立法指向、制度体系与关键概念研究[J].中国职业技术教育,2022(16):30-39.


(责任编辑:zhaoq)

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